推進湖北預拌混凝土行業綠色生產及企業轉型升級、規范行業行為
——《湖北省預拌混凝土管理暫行辦法》解讀
為推進全省預拌混凝土行業的綠色發展，切實解決存在的問題，確保混凝土工程質量安全，由湖北省散裝水泥辦公室（以下簡稱：省辦）組織起草的《湖北省預拌混凝土管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）已由湖北省住房和城鄉建設廳于2018年9月12日正式發布實施。該《辦法》的起草及公布，緊扣習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，遵循行業發展規律，呼應行業期盼，《辦法》的實施將會給今后預拌混凝土行業的發展產生積極和深刻的影響。
一、緊扣新形勢，掌握新業態，解決真問題
湖北省（以下簡稱：我省）預拌混凝土企業工廠化新業態起源于上世紀90年代末。當時，只有重大建設工程才集中使用預拌混凝土，預拌混凝土的攪拌站也只有23家，都集中在武漢市。隨著我國工程建設的快速發展，特別是在2005年，國務院（國辦發[2005]33號）《國務院辦公廳關于進一步推進墻體材料革新和推廣節能建筑的通知》及建設部（第143號令）《民用建筑節能管理規定》對全國民用建筑節能管理提出了明確要求。為此，我省相繼出臺了《湖北省建設廳、公安廳、交通廳、商務廳關于進一步做好在城市城區禁止現場攪拌混凝土工作的通知》和湖北省人民政府令第281號《湖北省建筑節能管理辦法》。明確規定：“在全省縣級市以上的市州城區和各縣的縣城城區內，分步實施禁止現場攪拌混凝土作業的規定：武漢市城區禁止現場攪拌混凝土。其他省轄市(州)、直管市自2005年12月31日起，禁止現場攪拌混凝土。縣級市城區及縣城城區自2008年12月31日起，禁止現場攪拌混凝土。”這一規定促進了我省預拌混凝土企業的蓬勃發展。我省預拌混凝土企業發展狀況：從2005年僅有23家（都分布在武漢市）至2007年發展到了93家，分布在部分地級市；從2008年至2012年發展到275家，分布在各地市（州）及部分縣市；從2013年至2017年快速發展到610多家，遍布全省各地市（州）、縣市（區）及部分鄉鎮（神農架林區除外）。我省預拌混凝土的發展，是建筑領域依靠自主創新，推進專業化綠色生產和綠色施工的重要舉措，對提高建筑工程質量、推廣散裝水泥應用、降低原材料損耗、加快施工速度、提高生產效率和改善施工環境等起到了積極促進作用，改變了施工現場攪拌臟、亂、差及污染環境的問題，使施工現場的落后粗放型作業方式向集約型專業化和現代化方式轉變，使散裝水泥應用得到快速發展。
但是，隨著預拌混凝土的快速發展，加之企業投資多元化，行業專業技術管理人才的缺乏，造成了企業良莠不齊。從2017年5月24日晚，湖北電視臺《黨風政風前哨》欄目以《黑混凝土企業何以能混跡建筑市場》為題，曝光麻城市承瑞科技有限公司無資質及掛靠企業非法生產經營混凝土的事件，以及全省預拌混凝土生產使用質量專項治理督查情況通報來看。目前，全省預拌混凝土存在的主要問題：一是主管部門職責分工不清晰；二是企業無資質生產銷售及以其他企業名義生產銷售預拌混凝土；三是預拌混凝土生產和使用的質量安全控制把關不嚴，以及供方與需方對預拌混凝土質量安全的責任界限不清；四是部分預拌混凝土企業綠色生產不達標；五是預拌混凝土市場行為競爭不規范。綜上所述，要面對必須回答的問題。一是如何確保混凝土生產和使用的質量安全？二是如何加快推進預拌企業綠色生產？三是如何確保預拌混凝土市場行為規范及參建各方履行主體職責？
為進一步落實省紀律檢查委員會（鄂紀風［2017］14號）函的要求，建立全省預拌混凝土管理長效機制，加強預拌混凝土的監督管理，規范預拌混凝土市場行為，確保混凝土工程質量安全，推進我省預拌混凝土企業綠色生產、轉型升級以及可持續發展，經省住建廳決定由省辦組織起草了本《辦法》。
二、充分調研行業現狀，組織各方面專家審慎起草論證
省辦組織了我省預拌混凝土骨干企業、施工企業、質量檢測本行業專家和大學教授、法律顧問22名，成立了《辦法》調研和起草小組，經過多次的調研，先后梳理了我省預拌混凝土生產、使用等突出問題，起草完成了《辦法》初稿。該《辦法》在起草過程中，貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，以及相關的法律、法規及技術標準，充分結合我省預拌混凝土的實際情況，堅持問題和綠色發展導向；《辦法》初稿起草完成后，組織召開了多次《辦法》討論修改專題會議，多次征求各地主管部門、中央在省企業、省內企業、省有關主管部門的修改意見，經多次反復修改完善后，形成了《辦法》（送審稿）。依據《湖北省住房和城鄉建設廳規范性文件制定和備案審查工作規程》（鄂建[2010]102號），對《辦法》的合法性、公平性及廉潔性等進行了審慎的評估。
三、《辦法》的起草依據
本《辦法》起草主要依據現有的相關法律法規及標準，它在總結了行業發展過程中合理的經驗和規律的基礎上，并以《建筑法》法律體系為依托，將散見于行業內的各類標準歸納為《辦法》的具體規定。其主要法律、法規、標準依據為：
（一）相關法律。《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國反壟斷法》等。
（二）相關規章。《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《建筑業企業資質標準》、《預拌混凝土綠色生產評價標識管理辦法（試行）》、《湖北省建筑市場管理條例》、《湖北省民用建筑節能條例》等。
（三）相關標準。《預拌混凝土》（GB/T 14902）、《質量管理體系要求》（GB/T 19001）、《建筑施工機械與設備混凝土攪拌站（樓）》（GB/T 10171）、《混凝土攪拌機》（GB/T 9142）、《混凝土強度檢驗評定標準》（GB/T 50107）、《混凝土質量控制標準》（GB50164）、《混凝土結構工程施工質量驗收規范》（GB50204）、《普通混凝土配合比設計規程》（JGJ55）、《混凝土攪拌運輸車》（JG/T 5094）、《預拌混凝土綠色生產及管理技術規程》（JGJ/T 328）等。
四、《辦法》的主要內容
《辦法》全文共七章四十三條，分為總則、企業資質管理、質量安全管理（分三節）、綠色生產管理、市場行為管理、罰則及附則等內容。《辦法》明確了我省預拌混凝土管理工作的適用范圍、各責任主體的職責以及管理機制等。主要內容：
（一）總 則：概述了本《辦法》的目的、適用范圍和定義；明確了各級主管部門的監督職責范圍，鼓勵全省預拌混凝土企業建立并完善質量管理體系以及綠色生產的信息互聯網絡技術控制系統并接受行政主管部門的監督管理，鼓勵并支持預拌混凝土行業協會推進行業誠信建設，促進企業綠色生產發展；
（二）企業資質管理：依據住建部《建筑業企業資質標準》的要求，提出了預拌混凝土企業資質證書以及取得資質的審批條件，對分站資質以及企業實驗室的基本條件進行了規定，提出了預拌混凝土企業設立應符合當地綠色發展布局規劃的要求；
（三）質量安全管理：依據《質量管理體系要求》（GB/T19001）及相關標準的要求，對預拌混凝土企業質量管理體系和安全管理體系進行了明確規定，對拌合物混凝土的生產、交貨、使用和監理的職責進行了明確和定位，對預拌混凝土企業生產的原料進廠、儲存、計量設備、生產設備、質量控制、出廠檢驗、運輸管理等以及施工現場的交貨檢驗、質量驗收、旁站監理、強度評定提出了明確要求；
（四）綠色生產管理：依據《預拌混凝土綠色生產及管理技術規程》（JGJ／T 328）的要求,對預拌混凝土企業的綠色生產廠址選擇、廠區規劃、生產設備、封閉式廠房、信息化管理、綠色生產評價等都作了相關規定，鼓勵并支持預拌混凝土企業進行技術創新，促進綠色建筑發展；
（五）市場行為管理：依據《湖北省建筑市場管理條例》的有關規定,對預拌混凝土活動的市場行為進行規范，對預防發生的市場行為問題進行了規定。如依法經營、執法檢查、人員管理、合同文本，禁止行為、誠信建設等進行了規定；
（六）罰則：依據《建設工程質量管理條例》及《湖北省建筑市場管理條例》的有關規定，對生產企業違反相關法律法規的問責，對使用單位違反相關法律法規的問責，對監理單位違反相關法律法規的問責，對主管部門違反相關法律法規的問責，都進行了規定；
（七）附則：主要是對《辦法》的補充說明，明確各地可制定相應管理文件，規定了發布之日起施行，統一了要求。
五、《辦法》起草公布的局限及今后的工作方向
國家自2005年12月31日起禁止城區現場攪拌混凝土，由此帶來的新興預拌混凝土企業（行業）至今已有十多年的發展了，行業發展已成為建筑業等相關產業的重要環節和組成部分。從現有管理職責看，該行業的日常管理屬國家商務部，混凝土企業的資質發放在國家住建部，該行業的職責范圍又涉及規劃、環保、工信、交通、公安等多部門，國家目前尚無統一的法律法規的管理規定。本《辦法》的起草公布過程中，由于立法層級所限，針對解決實際問題卻也感到法規依據不充分，管理口徑不統一等問題。這也將是我們今后工作努力的方向即：力促省級條例或規章的公布，以進一步完善行業治理體系。
