南渡江澄邁永發段采砂場
南渡江澄邁永發段采砂場
南渡江，海南省的母親河。
這一彎江水，原本靜謐清澈，風光如畫，近年來卻因非法亂采亂挖砂石，造成河床加深，堤岸根基出現空洞。一些被采砂掏空的河堤，在暴雨季節險象環生，成了滲漏、潰堤的高發地；一些河段平緩流動的江水，因為挖采形成了深不可測的漩水渦，成了安全隱患的代名詞。
面對瘋狂的非法采砂行為，從2012年起，南渡江下游段的澄邁、定安、海口等市縣加大了打擊力度，然而，由于砂石市場的巨大需求促使采砂成為暴利行業，在利益驅使下，非法采砂現象屢禁不止，采砂利益鏈條日漸成形。
砂石是河道的重要組成部分，非法亂采砂石會對河道水勢變化和防洪安全產生不可預測的影響；砂石又是社會進行基礎設施建設的不可或缺的重要物質資源。在 社會發展的剛性需求與生態環保雙重壓力下，如何破解南渡江非法采砂屢禁不止的難題？這既是考驗相關執法部門的難題，也是對海南生態立省的挑戰。
［現象］
暴利驅動 非法采砂禁難絕
南渡江河道采砂由來已久，進入21世紀以來，砂石市場需求持續旺盛、供需矛盾突出，各類采砂船一度遍布在南渡江中下游干流河道，形成掠奪式采挖之勢。近幾年里，海南省各市縣水利、交通、公安等部門聯合依法整治，重點打擊，無序采挖的局面有了扭轉。
近年來，海南建設國際旅游島，經濟社會進入快速發展時期，砂石市場需求過旺，河砂每立方米價格漲到了40元—50元，暴利驅使下一些非法采砂船常常趁夜偷采，不開燈、不下錨，一見執法人員就棄船而逃，與水務行政執法部門玩起“躲貓貓”的把戲。
4月16日一早，澄邁縣副縣長周領軍帶隊，聯合水務、國土、公安、公路等多個聯合部門集中開展“鐵拳行動”，一隊人馬直奔南渡江非法采砂點進行整治。這已經是自去年12月份起，澄邁開展的第7次打擊非法采砂行動。
“昨天接到巡邏隊員的舉報，晚上立即通知各部門聯合執法，就是怕時間拖長了走漏風聲。”盡管職能部門行動迅速，可到江邊一看，采砂老板早已聞風而逃，僅剩下幾個雇傭工人守著采砂船。
“每天都有隊員巡邏，一旦發現就立即通報整治，可抓獲船只設備后，沒過幾天又冒出新的船只，真的是如同貓抓老鼠一樣，怎么抓都抓不完！”澄邁縣非法采砂執法組巡邏隊負責人王國友搖搖頭。
“我從去年12月份調過來，我們已經聯合執法8次，每次都是當場扣押船只和采砂設備，可人員沒辦法扣押，沒過幾天江面上又有新的船只半夜冒出來采砂， 必須天天巡邏，一旦發現非法船只就立即組織打擊行動。” 定安縣國土資源監察大隊負責人王海平直言不諱，多數非法采砂的背后老板都是“慣犯”，聽聞打擊風聲就逃跑，待風聲過后又“卷土重來”。
非法采砂重災區南渡江海口段出沒的非法采砂船同樣屢禁不絕。根據海口水務部門反映，目前南渡江海口段存在著多家采砂場，其中持有《采砂許可證》的有20家，近年來，非法盜采砂行為在多次強力打擊下有所收斂，但暴力抗法、阻撓執法現象時有發生，執法人員人身受到威脅。
［惡果］
無序開采 河床道路遭破壞
位于澄邁境內的南渡江金江段，被視為是這條內河的黃金航道，兩岸青林掩映，河水清澈緩流，可龍江烏什村村民王愛鳳卻不敢讓自己的孫子下水游泳，“以前隨便讓孩子們下水洗澡，現在這河道挖沙挖深了，底下的漩渦多，不敢讓孩子們下水了。”
江面上采砂船只越來越多，亂采濫挖之下，十幾年來，居住在南渡江兩岸的居民看到沙灘面積明顯減少，原本蒼翠的河堤也被挖得“傷痕累累”。
4月20日中午，艷陽高照，一艘采砂船只經過一夜作業，正停歇靠在岸邊。站在澄邁縣南渡江堤壩上，可看到一些原本平緩的河床已經變成了峭壁一樣，這就是當地非法采砂造成河床下切的后果。
馬坡村村民王亞明介紹，和10年前相比，南渡江面貌發生了巨大變化。往日到了雨季，江面寬闊，水波粼粼，村民們可以直接下河游泳，挑水澆地。如今，水量下降，河床顯露，大量寶貴的水源位于狹小的深切河道里，遠離江岸，無法再抽取利用。
非法無序采砂，不僅對兩岸堤防工程、道路、農田造成安全隱患，隨意采砂行為還會改變河道自然流向，影響河勢水流走向，影響兩岸原生植被及生態環境，造成不可估量的危害。
無序非法采砂不僅破壞了南渡江流域的生態環境，超載的運砂車損毀道路，更是讓當地百姓怨聲載道。
永發鎮是南渡江澄邁段上的一個人口大鎮，每天從永發鎮出發的各種車輛絡繹不絕，從永發鎮通往海屯高速公路的縣道，因運砂車超載重壓，路面凹凸不平，影響著其他車輛的正常通行。記者數了一下，短短幾分鐘，就有20多輛滿載砂石且帶水的重型卡車駛進海屯高速公路。
“一輛大卡車可裝載20立方米的河砂，這樣超重量的車輛上路來回碾壓，對瀝青道路破壞性極大。”澄邁縣交通局局長王遠錫說，在永發、瑞溪等鄉鎮，運砂車長期碾壓道路，對當地的居民出行造成了很大影響。
［癥結］
聯合監管 程序繁瑣取證難
根據海南省水務廳提供的數據，2013年至2014年開展的全省河道非法采砂整治行動中，各市縣共執法355次，取締126處非法采砂點，查扣一大批非法采砂設備。
在如此嚴厲的打擊力度下，還是陸續有非法采砂船只在南渡江上冒出亂采亂挖。僅澄邁縣提供的數據，目前南渡江澄邁段內共有采砂場29家，持有采砂證的僅有6家，無證開采23家。
非法采砂為何屢禁不止？據調查，一方面是需求市場過旺，行業暴利所趨。根據海南省水務廳提供的數據，海南全年采砂量在700萬噸左右，需求量過大，幾 年間河砂價格從每噸20多元漲到了40多元。一艘中等規模采砂船，一晚上可采砂五六百噸甚至上千噸，按照目前市場價格，一艘采砂船偷采一晚毛利可過數萬 元。
另一方面，執法成本過高也是造成非法采砂猖獗的另一原因。根據《海南省河道采砂管理與收費辦法》規定：無證開采者，除責令停止違法開采，沒收非法所 得，倍收河道開采管理費外，可處罰款1000元至3000元。有基層執法人員向記者介紹，與采砂的暴利比起來，違法成本太低，甚至可以忽略不計，“即使沒 收非法采砂船，改造一條砂船也就幾十萬元，幾個晚上就可以賺回來。”
河道采砂管理涉及水務、國土、交通、工商、航運等多個部門，每次執法需要多個職能部門聯合出動，程序繁瑣，長期下去執法人員也疲于應對，對非法采砂的威懾力度也逐漸減弱。
取證難，是執法人員遇到的另一個困難。對于非法采砂行為，執法人員很難抓住現行，“你去他就停，你走他就采，或者白天停夜晚采。”
“偷竊過萬元要追究刑事責任，國家資源被大量盜采流失，對此卻無可奈何。”有法律界人士如此評價。
［行動］
疏堵結合 規范合法采砂場
河道采礦權的申請程序嚴格繁瑣，也讓河砂供需矛盾突出。據了解，海南省批準“十二五”期間全省新設置河砂采礦權118個，但因河砂開采涉及多個部門，未能及時有效協調，目前河砂采礦權僅設置了32個。
而在當前，為堵住濫采濫挖，大部分市縣已停發采砂許可證。此外，各市縣連續出招以堵住非法采砂。澄邁縣專門成立了非法采砂整治專項工作組，下設水上打 擊組、陸上打擊組、涉砂辦案組三個小組。每個小組有明確的分工：水上打擊組主要水面巡查，發現非法采砂船當即燒毀；陸上打擊組主要工作是打擊違法運砂車 輛，摧毀非法采砂點的設施；涉砂辦案組重點查處涉砂村霸與黑勢力及破壞土地環境生態，觸犯刑事案件的追究非法采砂老板的法律責任。
今年，海口接連出臺《南渡江河道采砂綜合整治工作方案》和《采砂權出讓工作實施方案》，明確各部門的管理職責，并關停了海口全部20家采砂場，明確在6月份采砂權未出讓前，停止一切采砂活動。
定安則叫停全縣17家非法采砂點，并以清理出25萬立方米河砂標準進行招標拍賣。同時，在南渡江羅溫段、巡崖段開展防護堤建設，補救道路、河床等基礎設施，在南渡江定安沿線河道上種植80畝麻竹，以此恢復河道生態。
不過，高壓打擊非法采砂點也面臨重重壓力，其中目前最大的壓力在于市場砂石供應不足。盡管有庫存采砂量供應市場，可旺盛的建筑市場需求難以滿足，目前 僅海口的河砂價格已經漲到了約50元/立方米，價格偏高，客觀上又誘發了濫采濫挖現象反彈。因此，不少市縣也考慮用疏通的辦法治理非法采砂。如澄邁，以疏 浚河道的名義允許持有采砂證的砂場合法采砂，該項工程將清淤24.7萬立方米河砂，可達到疏通河道和解決市場供需的雙重要求。
此外，規范合法采砂場的監管，也是整治手段之一。海口市副市長蒙國海介紹，南渡江海口段河道采砂規劃已出臺，將來海口段要設置5個可采區、5個保留 區、3個禁采河段、11個涉水工程禁采區域，海口國土部門將于6月對開采點進行“招拍掛”，并對砂場的開采量、車輛運輸重量、車輛運輸路線都進行明確規 定。
［建議］
根治頑疾
違法采砂應入刑
實際上，南渡江非法采砂并非是個案。受建筑原材料的限制，河砂市場需求過大，為利益鋌而走險的違法采砂行為遍及全國各地。
2012年，山東省多名人大代表聯名提交議案向全國人大建議，河道采砂管理行政治理效果有限，法律條款缺失，違法成本過低，非法采砂現象屢禁不止，應將非法采砂單獨入刑，彌補生態刑法條款缺失，對不法行為起到威懾作用。
近年來，將非法采砂量刑入法的呼吁聲越來越響亮。江西、廣東等省份已經出現了以國家財產盜竊罪、非法采礦罪對非法河道采砂者進行判刑的案例，但受限于目前有關于非法采砂的法律依據不夠完善，對非法采砂的執法實踐基本是施以單一行政處罰。
從入罪實踐上看，目前對河道非法采砂行為，多以盜竊罪、非法采礦罪等罪名來追究刑事責任，但由于目前我國刑法中沒有明確規定自然資源不能屬于盜竊罪的 犯罪對象，因此以盜竊罪對于執法者而言，取證容易但量刑難。而非法采礦罪雖有明確的法律依據，但入罪條件過緊，不僅要求經責令停止開采后拒不停止開采、造 成礦產資源破壞價值數額在5萬元以上，且由省級以上地質部門出具結論，取證成本高。在司法實踐中執行起來就比較困難。
澄邁縣水務局局長符進介紹，目前對南渡江上發現的非法采砂，不論行為多么嚴重，規模多大，在下達責令停止開采通知書之前，只能是作為一般違法行為給予行政處罰，并不構成犯罪。而為利用這一法律漏洞，涉案當事人往往采取“換人”“換地”等方式逃避刑事追究。
海南省水務廳水資源管理處負責人張祥云介紹，目前，海南省河道采砂管理主要的規章依據是《海南省河道采砂管理規定》《海南省礦產資源管理條例》，這兩 部規章依據的級別效力和地方法規相比依然存在差距，一是體現在執法管理難度大，二是河道采砂組織領導與管理體制問題。“河道采砂是社會管理，必須要公安部 門和國土部門參與執法，單靠水利部門是管不好的。”
有專家建議，加強對非法采砂者刑事責任的研究，爭取在國家立法層面有所突破，或在運用現有法律法規上進行統一規范，給非法采砂者以有力震懾。“針對河道采砂監管欠規范的局面，海南亟需一部全省統一的管理規定。”
據了解，《海南經濟特區河道采砂管理規定》已列入今年省人大立法計劃，省水務廳成立了立法起草小組，向水利部和各相關省份了解河道采砂管理有關情況，調研經驗和管理難點，將爭取在9月份前上報省人大審議。
張祥云透露，這部新的河道采砂管理規定內容有兩大提升：一是將強化地方政府的組織和領導力度，對各職能部門的職能內容、職能界限規范得更為明確；二是將從治安處罰、公共物破壞或盜竊等方面完善對非法采砂行為的船舶及人員的處罰依據。
河砂屬于礦產資源，在市場經濟條件下，礦產資源應屬公共財物范疇。對此，澄邁縣副縣長周領軍提出，應研究將非法采砂行為納入《治安管理處罰》的“盜竊 公共財物”管理范圍，乃至上升至《刑法》處罰的范疇。“以‘非法采礦罪’對違法采砂人員特別是組織者定罪量刑，更有利震懾和懲戒非法采砂行為。”
海南省水務廳副巡視員陳祖盛建議，打擊非法采砂的主體機關是水政管理部門，要盡快成立省級水政執法機構，配備編制人員和經費，充實執法力量。
